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产业未动,法制先行
更新:[2010-8-5]   来源:[本站原创]

——对我区探矿权流转相关法律问题的分析与建议

【作者】冉斌  马韶坤  律师
天阳律师事务所

    随着我国市场经济的深入发展,整个社会产业链对资源的依赖越来越强,因此资源型经济的发展已成为活跃市场经济的重要因素。以资源的重要性结合国家西部大开发战略,我区对外招商引资的重点,就是依靠得天独厚的资源优势,以大企业、大集团战略为纲领,加大资源对整个社会经济的刺激力度。近年来,新疆广泛吸纳大企业大集团参与资源开发,入驻的大企业大集团已达150余家,2015年在新疆的投资将超过2000多亿元。而引导、鼓励民营资本进入矿业行业,则是政策上的重大突破,势必将资源型经济引入“百家争鸣”的盛世局面。本文所探讨的探矿权,就位于资源型经济的前端,甚至从价值意义上来说,探矿权,就是资源型经济的基础起点。笔者将从对探矿权的理解和认识入手,结合我区探矿权的相关流转制度和操作过的案例,阐述一些常见问题及见解。

关键词:探矿权;财产所有权;用益物权;转让;出资;抵押

    一、探矿权的概念及法律属性
    探析探矿权流转制度与操作,首先需要明确何为探矿权。我国的矿业法律体系,从法律、法规到规章和地方性规范,可谓一应俱全、颇具规模,并不断完善发展。以下观点便为笔者凭多年实务经验以及对矿业法律体系的理解、抽象,从概念和属性方面,阐明对探矿权的基本认识。
    (一)对探矿权概念的认识 
    探矿权,是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内,勘查矿产资源的权利。其与采矿权统称为矿业权。从概念中可以看出:
    1、探矿权基于勘查许可这一行政许可而产生,是设有“门槛”的限制性权力,并非任何主体可以随意获取的。
    2、针对这探矿权所设置的行政许可,其申请和批准要“依法”——必须符合我国矿业法律体系中的相关规定,其中包含了申请的程序要件和实体要件,批准的程序要件和实体要件。
    3、探矿权的内容、范围以及探矿权主体,也就是行政许可的事项、权限以及行政许可相对人,则记载于勘查许可证,也就是俗称的“探矿权证”。
    (二)对探矿权法律属性的认识
    顾名思义,探矿权是一种权利,而取得这种权利的单位或者个人称为探矿权人。对于其法律属性,虽然学术界有着多种不同观点,但随着我国矿产资源法律体系的完善,对其定性也越来越清晰明确。对于笔者而言,探矿权的属性可以作以下理解:
    1、探矿权是财产所有权。
    《矿业权出让转让管理暂行规定》规定,探矿权、采矿权为财产权,统称为矿业权,适用于不动产法律法规的调整原则。依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。在这里,立法者采用的是“财产权”的提法,虽然这是在法理和学术上常用的概念,但严格来说,我国的民事立法所认可的是“财产所有权”的概念,并且体现在了《民法通则》第七十一条的规定,财产所有权是指所有人对自己的财产享有的占有、使用、收益、和处分的权利。对比而言,“财产权”和“财产所有权”实际为相同内容,只是立法者在立法用语的统一性与严谨性上有所欠缺,因而笔者认为探矿权就是民法上所说的财产所有权,并且依照相关法律可以被探矿权人占有、使用、收益和处分。
    2、探矿权是用益物权。
    用益物权是指对他人所有的不动产或动产,依法享有占有、使用和收益的权利。《物权法》出台后,明确的将探矿权定性为用益物权。根据笔者的理解,探矿权的取得是基于矿产资源这种不动产的物上权利,具有直接支配性和排他性,因而属于物权的范畴。并且探矿权只是对矿产资源占有、使用、收益,国家作为矿产资源所有权人保留了处分权,因而在物权的分类中,探矿权又属于用益物权。
    (三)对探矿权两种法律属性关系的认识。
    财产所有权与用益物权是两种法益,没有涵盖关系,并且在内容上也存在是否具有处分权的差异,但当二者都归结为探矿权的法律属性时,应当如何理解呢?笔者的观点是:由于权利形成原因和定性层次不同而做出了不同归纳。
    首先在形成原因方面,财产所有权与用益物权为横向平行关系。探矿权之所以被认定为财产所有权,是基于探矿权人的风险勘查投入而形成的,并且在《探矿权采矿权转让管理办法》关于探矿权转让的限制性规定中也有体现——其中两点为,自发证之日起满两年以及完成最低勘查投入。虽然此类规定是为了遏制倒卖矿业权,但客观上造成探矿权人必然要投入维系和勘察费用,因此承担了一定的风险,也获得了采矿收益的优先权。就权利本身而言,此种由风险投入形成预期收益的财产所有权,按照相关民事规范自然可以处分。而探矿权被认定为用益物权,是基于矿产资源国家所有的物权性质。国家将探矿权以出让等形式转至单位或个人,但不能改变其物权国有性质,出让内容仅为勘查许可证所载明的占有、使用和收益的权利,犹如土地使用权一般,没有物的处分权利。
    其次在定性层次方面,财产所有权与用益物权为纵向阶次关系。众所周知,探矿权人以取得勘查许可为标志,获得探矿权,探矿权的载体为勘查许可证,载明了对既定勘查区块占有、使用、收益的用益物权,也是探矿权权益的初始取得。而用益物权又具有预期利益性,探矿权人对其预期利益拥有绝对的占有、使用、收益和处分权利,因而是将用益物权演化为财产所有权,即探矿权属性中,用益物权针对的是物上权利,财产所有权利针对的是用益物权,用益物权是初始权利,财产所有权是次级权利。

    二、探矿权流转操作实务中的几个问题
    考虑到矿产这种资源的特殊性、产业范围的牵连性以及社会经济对其的依赖性,无论是国家立法,还是我区的地方性规范,对于探矿权的流转都持以有限开放的态度,尤其是《矿产资源法》明确禁止将探矿权倒卖牟利。基于对探矿权的理解和认识,笔者从操作过的探矿权流转实例中,总结出我区的探矿权流转主要存在以下方面的法律问题:
    (一)探矿权的转让方面
    1、以股权并购形式变相转让探矿权。
    案例1:甲公司股东通过甲公司持有某区块探矿权,由于资金不足,欲将此探矿权转让与乙公司,但未完成最低勘查投入,不符合《探矿权采矿权转让管理办法》规定的探矿权转让条件,无法办理探矿权转让手续。因此甲公司股东直接将甲公司100%股权转让与乙公司,由乙公司借壳甲公司持有此探矿权。
    分析:此案中甲公司利用了股权的自由流转性和对探矿权等资产的涵盖性来转让探矿权,尤其是利用了股权管理与探矿权管理无交叉的特点。此种变相转让方式,是矿产资源行业较为普遍的操作方式,但其有效性却存在很大争议。一方面,法律上并没有明确的禁止性规定,另一方面,却规避了探矿权转让的限制性规定,为倒卖探矿权留下了空间。
    2、探矿权的预转让。
    案例2:甲公司欲将其探矿权转让与乙公司,但未达到法定的转让条件。因此甲公司与乙公司签订转让协议,约定乙公司以甲公司名义运作此探矿权,所有风险和收益均归乙公司,待满足法定转让条件再办理相关手续。
分析:此案中甲乙两公司是将法定结果通过约定提前实现,但根据《矿业权出让转让管理暂行规定》,未经批准的探矿权转让协议无效,因而两公司实际上是先行履行了一份无效协议,并且受让方已经先于管理部门的批准而实际持有探矿权,勘查许可证登记的探矿权人完全趋同于受让人意志,因此也是在事实上规避了对于探矿权转让的限制性规定。
    3、作假转让探矿权。
    案例3:甲公司欲转让其探矿权,但取得未满两年,不符合法定转让条件。根据多次转让或受让探矿权的经验以及与相关部门的信任关系,甲公司认定一般情况下转让审批部门不会调查申报资料的真实性,于是编造了一份虚假的地质报告,说明在此探矿权区块中发现可供进一步勘查的矿产资源,以规避“取得两年”的法定转让条件,后经顾问律师告知利害关系和及时劝阻,甲公司放弃了这一做法。
    分析:《新疆维吾尔自治区探矿权采矿权管理办法》规定的法定转让条件之一,为取得探矿权满2年,或在勘查区内发现可供进一步勘查、开采的矿产资源,并且其成果报告已通过自治区矿产资源储量评审机构审查认定或评审备案。甲公司正是根据多次手续办理的经验,总结出转让审批部门一般只对申报材料作程序审核,不作实体审核,因而想以作假的手段转让探矿权。
    (二)以探矿权作价出资方面
     1、以变更探矿权的方式出资。
     案例4:A公司以自有探矿权出资,与B公司组成合资项目公司,但此探矿权未达到法定转让条件,无法移转至项目公司。由于A公司在项目公司持有大量股权,其根据主管部门的要求,在取得工商局出具的投资主体相同的证明后,将探矿权人变更为项目公司。
    分析:此案中A公司利用了《新疆维吾尔自治区探矿权采矿权管理办法》中对探矿权变更的规定——变更探矿权人名称的,投资主体须未发生变化;投资主体发生变化的,按照转让探矿权的规定办理。甲公司根据主管部门对“投资主体”的认定进行迎合操作,使探矿权转让的限制性规定犹如形同虚设。
    2、国有探矿权的作价出资。
    案例5:某事业单位以其未经评估的探矿权出资,与多家私营、外资企业成立项目公司进行矿业开发,约定事业单位除享有股权外,还可获得对方给予的探矿权投入补偿,而不承担任何投入。
分析:根据国有资产和矿业权出资的相关规定,国家出资勘查的探矿权为国有资产,以其出资必须要经过专门评估机构评估。此案中事业单位解释之所以能如此操作,是其处于相对独立的垂直管理体系,此做法为多年形成的惯例,并且也得到了上级部门的认可。 
    (三)探矿权的抵押方面 
    案例6:A公司取得某区块探矿权后,由于资金不足,无力投入勘查,但比较看好此勘查区块的预期收益,不愿转让或与他人合资。随决定向银行贷款融资。与银行沟通后,A公司除了探矿权之外没有其他适格抵押物,但银行以无法操作和变现能力不定为由拒绝以探矿权进行抵押贷款,A公司融资失败,进而决定转让此探矿权。
    分析:虽然《矿业权出让转让管理暂行规定》明确规定探矿权可以抵押,但甲公司的抵押融资仍然失败,其原因主要有两方面。首先,不动产抵押为法定的登记设立,上述规定也明确了矿业权设定抵押权时,矿业权人应持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续。但却一直没有相关实施细则,发证机关根本就不知道如何办理抵押登记;其次,银行认为探矿权的获取就像玉石行业的“赌石”一样,预期收益存在很大的或然性。并且一旦产生风险,按照诉讼程序执行抵押物,若此时探矿权未达到法定的转让条件又如何处理呢?

    三、对我区探矿权流转制度的一些建议
探矿权流转中的问题,很多是由于全国规范性文件的欠缺造成,比如《矿产资源法》明确禁止将探矿权倒卖牟利,但却没有明确何为“倒卖”,造成正常流转探矿权时的障碍;《探矿权采矿权转让管理办法》中,也没有关于探矿权变更的规定。此类问题的解决需要严格按照国家立法程序,具有一定难度和周期。但结合以上案例,新疆作为少数民族自治区域,一定程度上具有执行法律的变通权利和较为宽松的地方立法权,因此,我区除了积极促进国家相关法制完善之外,建立具有实际、可行的操作性,并且与我区的经济状况紧密结合的地方性规范体系就显得尤为重要。以上问题的产生,有立法上的原因,有操作上的原因,也有相关主体的原因。笔者在此针对以上原因,提出以下几点建议:
    (一)从立法上完善和明确相关制度
    1、建立系统性、统一性的规范体系,使探矿权乃至采矿权所涉及的范畴都趋于同向规范之下,如将矿业公司有关股权、探矿权的规范交叉起来,就能有效封闭以转让股权变相转让探矿权这一规范盲区。
    2、针对市场需求完善现有制度。制定矿业权相关规范的出发点,是既要遏制倒卖,又要鼓励流通,活跃市场。其实许多矿业公司进行探矿权流转,都是迫于资金不足,并非倒卖。比如案例6所述,如果矿业权抵押备案手续具有明确的实施细则,并且抵押权的主张、执行、变现等相关方面有详尽的制度,建立畅通的融资渠道,那么这家矿业公司也就不会绞尽脑汁的转让探矿权了。
    3、明确现有的规范制度,使其更加清晰、规范和统一。比如《新疆维吾尔自治区探矿权采矿权管理办法》中对探矿权变更的规定:“变更探矿权人名称的,投资主体须未发生变化;投资主体发生变化的,按照转让探矿权的规定办理。”此规定的关键就在于对投资主体的认定,可是何为“投资主体”呢?从法律意义上来说,探矿权人是具有独立人格的单位或个人,为勘查许可的行政相对人,只有其具有勘查投资的权利,那么投资主体就应该为探矿权人。但主管部门在实际操作中并非如此认定——有的将股东认定为投资主体,但却不明确可以追朔几层关联关系;有的干脆就将法定代表人的变更认定为投资主体的变更。不知立法者当时为何使用“投资主体”这样的概念,但笔者是很难对此条规定作出评价的——从立法技术上来说,将如此模糊的概念运用到一个操作性规范中,是极其粗糙的。但此概念的解释权完全在于主管部门,而使其牢牢地掌握着探矿权转让审批的主动权,达到了遏制倒卖矿业权的目的,所以从立法水平上来说,又是很“高超”的!无语……
    (二)从操作上完善相关程序 
    1、将各相关部门管理程序有针对性的统一起来,最起码使相关管理部门要有一致的并行审查程序,改变“马路警察,各管一边”的管理体制,从而避免出现审批管理制度上的盲区。如工商部门与国土资源部门之间建立专门针对矿业公司的交叉审查机制,或搭建信息共享平台,就能有效封杀以股权转让变相转让探矿权的操作;而国资监管部门与国土资源部门若能做到互通有无,便可严格履行国有探矿权流转的程序,杜绝以惯例和行政手段代替法律规定,防止国有资产的流失。
    2、管理机关办理相关手续时,在保证程序正当的前提下,尽可能的进行实体审查。之所以会出现案例3那样用造假手段来转让探矿权,就是因为主管部门在日常操作中一般只审核程序要件,而不进行实体审查。当然,在1998年12月14日国土资源部司局发布的《探矿权采矿权转让审批有关问题的规定》中有明确规定,在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源,须由转让申请人提交相应的地质资料、矿产资源勘查报告或经批准的储量报告作为证明。必要时可由转让审批机关向下级地矿行政管理机关行文核实,但何为“必要时”却有很大的主观性,并且下级地矿行政管理机关也未必会进行实体审查。因此,探寻一套既保证实体真实性,又具有可操作性的管理程序是非常必要的,比如借鉴证券行业的保荐制度,由中介机构对实体内容进行核实和担保,再由管理部门办理手续。
    (三)相关主体方面的工作
    1、对于探矿权的主管部门,除了要严格依法行政、依法审查之外,内部要有一整套的内控操作机制,保证法律法规的落实到位,同时对其工作人员加大业务培训和法律法规学习力度,培养“专家型”员工,建立“专岗、专业、专人才”的运作机制。
    2、对于矿业从业者,无论探矿权的转让方与受让方,不但要加大法制教育宣传力度,使其明确知晓违规操作的严重法律责任与重大风险,而且要积极地帮助其解决相关困难,使管理与服务并存,同时鼓励矿业从业者聘请律师事务所、会计师事务所等中介机构,指导其规避风险、规范经营、健康发展。


结语:
    随着我区开放程度的加大和经济的逐步发展,集约化、规范化是矿业行业发展的必然方向。文中谈到有关探矿权的法律问题和见解,其实也可以映射到矿业行业的其他方面。虽然目前我区的资源型经济建设重点定位于招商引资,但随着我区矿业产业的壮大,经济基础与上层建筑的矛盾势必会越来越阻碍产业的发展,各种问题也会逐步凸显出来,因此法制先行是经济建设的必要保障。作为矿业行业中的重要构成要件,探矿权的流转在我区的资源型经济建设中具有举足轻重的地位,故而引得笔者在此寥表数语,希望对我区的矿业行业法制建设有所帮助,更好的为资源型经济建设保驾护航。


附本文涉及主要规范、文件名称:

中华人民共和国矿产资源法
中华人民共和国行政许可法
中华人民共和国矿产资源法实施细则
矿产资源勘查区块登记管理办法
探矿权采矿权转让管理办法
违反矿产资源法规行政处罚办法
财政部、国土资源部关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知
财政部、国土资源部关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的补充通知
关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知
关于授权颁发勘查许可证采矿许可证的规定
矿产资源勘查开采登记申请代理机构管理办法
矿业权出让转让管理暂行规定
探矿权采矿权价款转增国家资本管理办法
探矿权采矿权评估资格管理暂行办法
探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)
探矿权采矿权转让审批有关问题的规定
新疆维吾尔自治区矿产资源管理条例
新疆维吾尔自治区探矿权采矿权管理办法
关于西部大开发土地使用和矿产资源优惠政策的实施意见
对矿产资源开发进行整合的意见
关于进一步规范矿业权出让管理的通知


注:此文已收录在新疆维吾尔自治区律师协会2010年矿业权新疆律师实务论坛论文集。

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