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外资进入中国煤层气开发领域的法律环境初探
更新:[2010-8-10]   来源:[本站原创]

【作者】周茹  律师

天阳律师事务所

    煤层气是赋存于煤层及其围岩中与煤炭资源伴生的非常规天然气,也称煤矿瓦斯。2000年以来,我国煤矿每年事故死亡人数中41%死于瓦斯事故。虽然煤层气作为一种危险气体,是煤矿瓦斯爆炸事故的根源,但如果把其用于发电、民用、汽车燃料、化工等领域,就是一种热值高的洁净能源和重要原料。目前世界上有74个国家蕴藏着煤层气资源,我国煤层气资源量达36万亿立方米[1],居世界第三位。
    作为《京都议定书》的发展中国家成员,煤层气领域的清洁发展机制项目也受到重视。因此,煤层气的地位已从以前负面的瓦斯形象一跃成为炙手可热的能源品种,开采煤层气不仅可以优化能源供给结构,使清洁能源的消费比例上升,推进节能减排工作,而且对于和谐社会的构建也具有积极意义。
    最近几年,我国政府对煤层气发展给予了高度重视,出台了一系列扶持性产业政策,煤层气综合利用也因之得以显著推进,其巨大的经济价值也开始得以彰显。例如,2006年国务院出台了《关于加快煤层气抽采利用的若干意见》,给予了外资开发煤层气诸多优惠政策,这一举措加速了外资进入的步伐。目前,中国煤层气开发利用市场开始吸引越来越多的目光,国际社会许多投资机构和金融组织纷纷进驻中国煤层气市场。就新疆而言,美国TBE公司、加拿大宏图岩探公司、韩国伊科艾公司、澳大利亚特拉维斯特公司等在煤层气开发和设备方面拥有成熟技术的外国公司纷纷进入新疆市场。2008年12月15日,新疆第一口煤层气井——阜始-1井正式开阀产气,预计日产煤层气井2000余立方米,投入开发可稳产15年[2]。
    中国因经济发展、环保的要求以及拓展新能源的需要,煤层气的开发在国家层面上得到前所未有的重视。2009年初,《全国矿产资源规划(2008—2015年)》由国务院批准实施,其中明确,到2010年地面抽采煤层气50亿立方米;到2015年地面抽采煤层气100亿立方米。
    笔者在实务中参与了煤层气开发中外合作企业的设立和运营,以下根据笔者的经验就外商介入中国煤层气开发领域的法律环境做一介绍,并就此分析外资进入的方式。

    一、外商进入煤层气的现行主要法律法规和政策
    与我国外商投资矿业相关的主要法律法规也适用外商进入煤层气领域,如1996年修订的《矿产资源法》及其三个配套法规《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》。
    国家发展改革委、商务部以第57号令联合发布经国务院批准的《外商投资产业指导目录(2007年修订)》,自2007年12月1日起执行。该目录把煤层气勘探、开发和矿井瓦斯利用(限于合资、合作)列为鼓励类,但仅限于合资、合作,体现了在煤层气开发领域对外资的鼓励。
    《中华人民共和国对外合作开发陆上石油资源条例》(2001年修订)第30条明确规定“对外合作开采煤层气资源由中联煤层气有限责任公司实施专营,并参照本条例执行”。2007年9月18日,该条例被第二次修订,第30条修改为“对外合作开采煤层气资源由中联煤层气有限责任公司、国务院指定的其他公司实施专营,并参照本条例执行”。意味着,中联煤层气有限责任公司的对外合作专营权已取消,外商可以与国务院指定的其他公司合作开采煤层气。
    同时,为煤层气及相关行业的发展,国家从不同的层面和角度制订了很多法律法规、部门规章,主要有:
    1、《中华人民共和国煤炭法》第35条规定,“国家鼓励煤矿企业开发利用煤层气”。
    2、2006年6月1 5日国务院出台国办发[2006]47号《关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见》,规定:要坚持采气采煤一体化,依法清理并妥善解决煤层气和煤炭资源的矿业权交叉问题;凡新设探矿权,必须对煤层气、煤炭资源进行综合勘查、评价和储量认定。煤层中吨煤瓦斯含量高于规定标准且具备地面开发条件的,必须统一编制煤层气和煤炭开发利用方案,并优先选择地面煤层气抽采;煤层气和煤炭资源实施综合勘查、评价和储量认定的具体办法由国土资源部研究制订;对煤层气抽采利用实行税收优惠政策,具体办法由财政部会同税务总局、发改委等有关部门制订。
    3、2006年12月24日国家发展和改革委员会《“十一五”资源综合利用指导意见》,“大力发展煤层气地面钻井开采和井下矿井瓦斯的抽采以及煤层气(矿井瓦斯)的综合利用”。
    4、2007年4月2日国家发展和改革委员会发改能源[2007]721号《关于利用煤层气(煤矿瓦斯)发电工作实施意见的通知》,“国家鼓励各类企业利用各种方式开发利用煤层气(煤矿瓦斯)”、“煤层气(煤矿瓦斯)电厂不参与市场竞价,不承担电网调峰任务”。
    5、2007年4月17日,国土资源部下发国土资发﹝2007﹞96号《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》,标志着煤层气开发正从单纯性的鼓励走向规范道路。
    6、2007年10月17日商务部、国家发展和改革委员会、国土资源部商资函[2007]第94号《关于进一步扩大煤层气开采对外合作有关事项的通知》,打破中联煤层气有限责任公司的对外合作专营权,再选择若干家企业,在国务院批准的区域内与外国企业开展煤层气合作开采的试点工作。
    7、2008年7月29日国家煤炭安全监察局煤安监技装[2008]20号《关于开展煤矿瓦斯治理专项监察的通知》,推动企业构建瓦斯治理工作体系。
    8、国家环境保护部、国家质量监督检验检疫总局GB215220-2008《煤层气(煤矿瓦斯)排放标准(暂行)》,自2010年1月1日起,现有矿井的煤层气地面开发系统的煤层气(煤矿瓦斯)禁止排放,煤矿瓦斯抽放系统的甲烷浓度≥30%的煤层气(煤矿瓦斯)也禁止排放。
    9、2007年1月1日起执行,财政部、国家税务总局的增值税、企业所得税优惠政策《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》,具体规定为:对煤层气抽采企业的增值税一般纳税人抽采销售煤层气实行增值税先征后退政策;对先征后退的税款,将由企业专项用于煤层气技术的研究和扩大再生产,此部分不征收企业所得税;允许加速折旧,对独立核算的煤层气抽采企业利用银行贷款或自筹资金从事技术改造项目国产设备投资,其项目所需国产设备投资的40%,可从企业技术改造项目设备购置当年比前一年新增的企业所得税中抵免;对地面抽采煤层气暂不征收资源税等等。
    10、2007年4月20日,财政部财建[2007]114号《关于煤层气(瓦斯)开发利用补贴的实施意见》,规定:中央财政按0.2元/立方米煤层气(折纯)标准对煤层气开采企业进行补贴,在此基础上,地方财政可以根据当地情况给予适当补贴。

    二、目前外商投资煤层气的法律环境分析
    从国办发[2006]47号《关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见》起,国家给予了外资开发煤层气大量优惠政策,提出矿权重叠、交叉问题的解决路径,税收优惠也降低了外商的投资风险。
    虽然上述政策、法规导致外资开发中国煤层气热情高涨,但不可否认的是外资参与国内煤层气开发的障碍并未完全扫清。目前,困扰外资开发煤层气的主要不是技术和资金问题,而是最近两年经常出现的矿权纠纷问题。上述一系列政策、法规的出台,也解决了实践中的部分问题,如煤炭与煤层气的开采权重叠问题。最近几年地方煤炭企业进入中联公司登记煤层气区块从事煤炭作业生产引发煤层气生产企业与煤炭生产企业的矿权纠纷,阻滞了外资参与国内煤层气开发步伐的事例屡见不鲜。出现这种现象的主要原因在于煤炭探矿权管理归属于各省区,煤层气探矿权的管理权则归属于国土资源部。
    国土资发﹝2007﹞96号《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》提出了防止煤炭、煤层气交叉重叠的具体处理意见。一是国家划定并公告设立特定的煤层气勘查开采区域,新设立的煤炭探矿权、采矿权不得进入。二是依法清理。各省级国土资源管理部门要迅速对本辖区内煤层气探矿权进行一次全面检查,未达到最低勘查投入的,缩减勘查区块面积或不予延续。情节严重的,依法吊销勘查许可证。三是双方采取协议合作方式解决。矿权发生重叠而没有签订协议的,由双方协商,协商成功,按照“先采气,后采煤”的原则,综合勘查、综合开采。6个月内,双方协议不成,国土资源管理部门进行调解。同意调解的,由当事人一方对另一方给予补偿。调解不成的,由国土资源管理部门按照采煤采气一体化、采气、采煤相互兼顾的原则,支持煤炭国家规划矿区内的煤炭生产企业综合勘查、开采煤层气资源。但仍存在一定的问题,煤层气伴生于煤矿中,矿权和气权的审批却在不同的部门。规定先采气再采煤,但实际上难以执行。从我国对能源的迫切需求来说,停止煤矿生产、让煤层气先开采也并不可行。
    对外合作专营权等部分问题仍有待改进。从法律上看,《中华人民共和国对外合作开发陆上石油资源条例》对外资企业来说 ,仍然是个合作上的法律障碍。该条例规定的对外合作专营权,除了中联煤层气有限责任公司和其他获得指定的公司享有外,其他公司无权与外资企业进行任何形式的合作。绝大多数煤炭的探矿权和采矿权都不在中联煤手里,中联煤只有为数不多的煤层气区块,而“其他”专营公司包括哪些公司,国家至今没有指定。现实情况仍是不允许外资采取与境内除中联煤外的公司以中外合资、合作企业的形式进入煤层气开发。对合作外方也有一定要求,商资函[2007]第94号《关于进一步扩大煤层气开采对外合作有关事项的通知》规定,合作外方的资质也要由商务部审核,并需具备:至少有5年以上煤层气勘探开发的从业经验;国际先进的煤层气勘探开发技术及相应的技术队伍;组织煤层气勘探开发作业的管理能力;良好的资信和充足的资金。
    明确了煤层气对外合作专营权的例外。商资函[2007]第94号《关于进一步扩大煤层气开采对外合作有关事项的通知》规定,对已取得煤炭采矿许可证的区块,在煤炭开采过程中伴随的煤层气地面抽采和井下回收,煤炭采矿权人可开展对外合作,而不列入煤层气对外合作专营的管理范围。因而,外资可以与煤炭采矿权人合作,而避开煤层气对外合作专营的限制。
    办理煤层气采矿许可证的例外。对依法取得煤炭采矿许可证的采矿权人,在本矿区范围内以地面抽采方式开采煤层气的,应依法补办煤层气采矿许可证;进行井下煤层气回收利用的,不需再另行办理煤层气采矿许可证。
    以上政策的出台对于高技术、高风险、高投入、高社会和综合效益的幼稚期的煤层气产业而言,无疑是有利的,其目标导向是明确的。目前的关键问题是新的企业进入以后可能会面临一系列新的问题,政府需要对现有的政策进行更进一步的细化,从执行的角度进行系统更新,使其更具有可操作性和执行性。同时,外资进入煤层气领域一样会遇到投资矿业的普遍问题,如外商投资企业审批设立、矿权取得和矿权转让、信息披露和透明度、地方因素、矿业政策的稳定性连续性等[3]。

    三、结合目前的法律环境,以下分析外资进入中国煤层气开发领域可采取的法律途径
    1、与中联煤等享有对外合作专营权的公司成立中外合作、合资企业
如亚美、必和必拓、BP等在内的众多外资能源企业采取和中方有对外合作经营权的中联煤层气有限责任公司合作的方式开采煤层气。
    2、与煤炭采矿权人成立中外合作、合资企业
根据目前的政策,与煤炭采矿权人成立中外合作、合资企业进行井下煤层气回收利用的,还无需另行办理煤层气采矿许可证,只需要遵守外商投资的相关法律规定。但仍面临规模不大,无法大规模商用的问题。
    3、为拥有煤炭采矿权的企业提供技术服务,签订煤层气(煤矿瓦斯)治理协议及煤层气资源产品分成合同
外资不采取中外合作、合资企业的形式,而是采取其他合作的方式如技术服务的形式进入到煤层气的勘查开发中来,也不违背现行有待改进的相关法律规定。如澳大利亚CFT公司出资综合治理山西平煤集团所属部分煤矿的煤层气,利润按一定比例分成[3]。

    笔者参与的项目即是运用第二种途径设立中外合作经营企业,但由于合作中方作为煤炭采矿权人拥有的矿权有限,合作企业正在积极借助煤矿瓦斯安全治理的契机,与拥有煤炭采矿权的企业谈判出资提供技术服务、对煤层气资源获取的利润予以分成。
笔者建议,尽快出台 《国务院关于加快煤层气抽采利用的若干意见》实施细则,统一煤层气和煤炭开采的开发主体,解决煤层气和煤炭矿权冲突问题;一定要把外商开发煤层气权益保护问题重视起来。
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[1] 参见《煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十一五”规划》;
[2] 参见2008年12月25日《地质勘查导报》第2版《新疆第一口煤层气井产气》;
[3]参见李晓峰著 《中国矿业法律制度与操作实务》第84页。

 

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